歐盟政策制定者正在為2024年5月的歐盟選舉做準(zhǔn)備。其中，數(shù)字廣告似乎引起了歐盟監(jiān)管機(jī)構(gòu)的注意。

在歐盟《數(shù)字市場法案》（DMA）和《數(shù)字服務(wù)法案》（DSA）談判期間，由左翼到中間的歐盟立法者聯(lián)盟——“無跟蹤廣告聯(lián)盟”（Tracking-Free Ads Coalition）試圖全面禁止定向廣告，不過監(jiān)管部門對數(shù)字廣告行業(yè)的監(jiān)管意愿也變得越發(fā)明顯。

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盡管歐盟監(jiān)管部門的雄心在這兩項(xiàng)具有里程碑意義的法規(guī)（DMA和DSA）中只得到了部分滿足，但廣告技術(shù)行業(yè)從改革中受益的想法似乎根深蒂固。當(dāng)旨在成為歐盟新“cookie法”的《電子隱私條例》（ePrivacy Regulation）陷入有關(guān)數(shù)據(jù)保留（data retention）的立法難題時(shí)，情況尤其如此。

什么是“數(shù)據(jù)保留”（data retention）？

數(shù)據(jù)保留是在特定時(shí)間段內(nèi)保留數(shù)據(jù)以滿足技術(shù)、業(yè)務(wù)或法規(guī)要求的做法。數(shù)據(jù)保留是收集在線可用的各種元數(shù)據(jù)的做法。當(dāng)連接到網(wǎng)站或應(yīng)用程序時(shí)，信息會發(fā)送到服務(wù)器，該服務(wù)器會收集 IP 地址和本地化數(shù)據(jù)等信息。

歐盟關(guān)于“數(shù)據(jù)保留”的立法難題是什么？

盡管不像通信內(nèi)容那樣敏感，但元數(shù)據(jù)可以揭示人們生活中重要的個(gè)人細(xì)節(jié)。

多年來，歐盟各成員國負(fù)責(zé)內(nèi)部安全的政府部門一直在努力引入“數(shù)據(jù)保留”的法律，以確保元數(shù)據(jù)的存儲；但歐盟法院（CJEU）一直否決不加區(qū)別地保留元數(shù)據(jù)的企圖，因?yàn)檫@種技術(shù)被認(rèn)為不成比例地?fù)p害了人們的基本權(quán)利。只是在維護(hù)國家安全的問題上，歐盟法院才給歐盟國家留有余地。

如果在《電子隱私條例》授權(quán)期結(jié)束前找不到擺脫僵局的辦法，歐盟委員會可能會完全撤回《電子隱私條例》草案并提出新的建議。

歐盟監(jiān)管執(zhí)行機(jī)構(gòu)數(shù)字部門最近委托法律機(jī)構(gòu) AWO 進(jìn)行了一項(xiàng)研究《數(shù)字廣告的最新發(fā)展對隱私、出版商和廣告商的影響——建立一個(gè)更加透明、平衡和可持續(xù)的數(shù)字廣告生態(tài)系統(tǒng)》（以下簡稱AWO《數(shù)字廣告報(bào)告》，提出“改革數(shù)字廣告的有力理由”，并指出“（數(shù)字廣告）現(xiàn)狀對個(gè)人、出版商和廣告商來說是不可持續(xù)的?！?/p>

▲歐盟委員會委托AWO研究成果《數(shù)字廣告報(bào)告》封面（來源：歐盟委員會官網(wǎng)）

廣告營收持續(xù)流向平臺企業(yè)

由于能持續(xù)獲得數(shù)字廣告的收入，很大一部分互聯(lián)網(wǎng)站得以保持向用戶免費(fèi)開放。數(shù)字廣告也由此發(fā)展到比所有其他廣告渠道加起來還要多的程度。

這就導(dǎo)致在線平臺企業(yè)的廣告收入在過去十年中增長了兩位數(shù)，但出版商的總收入?yún)s停滯不前（請見下圖）。

▲ 歐盟七大發(fā)行商Alphabet和Meta的年度營收增長情況（來源：AWO《數(shù)字廣告報(bào)告》）

根據(jù) AWO 的研究，由于廣泛的跟蹤、廣告生態(tài)系統(tǒng)的不透明性和議價(jià)能力的日益失衡，大型科技公司和廣告技術(shù)中介機(jī)構(gòu)獲得了數(shù)字廣告收入總盤子中最大的份額。

歐洲出版商在爭奪數(shù)字廣告收入方面舉步維艱，因?yàn)榇笮推脚_擁有比它們更多的數(shù)據(jù)渠道。大型平臺與出版商競爭，出售其所擁有內(nèi)容旁邊的廣告位，并為出版商和廣告商提供買賣廣告的中介服務(wù)，使得大量數(shù)字廣告收入流向自己的腰包。這種雙重角色與出版商形成了一種“亦敵亦友”的關(guān)系，一些出版商表示，如果不與這些大型平臺合作，他們將失去廣告收入。

個(gè)人數(shù)據(jù)最具有數(shù)字廣告經(jīng)濟(jì)價(jià)值

個(gè)人數(shù)據(jù)在當(dāng)今的數(shù)字廣告市場中扮演著至關(guān)重要的角色。它被用于定位和衡量廣告活動，通常與通用標(biāo)識符綁定，使公司能夠建立一個(gè)人在網(wǎng)站、應(yīng)用程序、平臺和設(shè)備上的行為圖景。大型平臺在這個(gè)系統(tǒng)中發(fā)揮著重要作用，它們控制著人們訪問網(wǎng)絡(luò)的方式（例如通過搜索、瀏覽器、移動操作系統(tǒng)和社交媒體），也通過不太可見的方法（例如像素、字體），使他們能夠?qū)?shù)據(jù)收集技術(shù)嵌入第三方網(wǎng)站和應(yīng)用程序中。

然而，包括AWO《數(shù)字廣告報(bào)告》在內(nèi)，大量學(xué)術(shù)研究已經(jīng)證明數(shù)字廣告現(xiàn)狀對隱私、民主、社會和環(huán)境有重大影響，數(shù)字廣告現(xiàn)有的分發(fā)模式給廣告商和出版商帶來的營收效率和收益率超過了社會影響。

由于谷歌和蘋果采取的隱私保護(hù)行動，限制第三方在其平臺上跟蹤數(shù)據(jù)，用于數(shù)字廣告的個(gè)人數(shù)據(jù)收集方式正在發(fā)生變化。因此，許多業(yè)內(nèi)人士都專注于開發(fā)新的系統(tǒng)和技術(shù)來定位和衡量廣告的傳播效果及價(jià)值。在某些情況下，這涉及探索跨不同發(fā)布者網(wǎng)站和應(yīng)用程序識別個(gè)人的新方法，例如共享用戶ID。與此同時(shí)，谷歌的隱私沙盒旨在將廣告業(yè)的不同部分聚集在一起，開發(fā)聲稱比現(xiàn)狀更“保護(hù)隱私”的新解決方案。然而，這一切仍在進(jìn)行中。目前，該行業(yè)在數(shù)據(jù)收集方式方面的變化，可能為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了一個(gè)合適的時(shí)機(jī)，讓他們找到新的想法和替代方式，在減少追蹤的情況下做數(shù)字廣告。

然而，廣告商和出版商無法評估對隱私更友好的解決方案的有效性，例如上下文廣告的方案。該報(bào)告認(rèn)為更廣泛的行業(yè)缺乏透明度限制了替代解決方案的出現(xiàn)。

數(shù)字廣告生態(tài)系統(tǒng)缺乏透明度

一些廣告商和出版商擔(dān)心，大型平臺限制第三方在其平臺上跟蹤的舉動，可能會利用他們對基本服務(wù)或接入點(diǎn)（如瀏覽器和操作系統(tǒng)）的所有權(quán)，在未來造成更少的透明度和競爭。

AWO《數(shù)字廣告報(bào)告》將廣告技術(shù)系統(tǒng)的模糊性與大型科技公司和其他中介機(jī)構(gòu)不斷增長的市場力量聯(lián)系起來，這些中介機(jī)構(gòu)對人們的在線行為有著深刻的洞察力，并且能夠限制出版商和廣告商與其用戶群互動的能力。

數(shù)字廣告缺乏透明度限制了廣告商基于證據(jù)的決策，因?yàn)閺V告商很難拿到獨(dú)立的數(shù)據(jù)來評估數(shù)字廣告的表現(xiàn)。這加強(qiáng)了擁有強(qiáng)大市場力量的參與者的地位，并阻止廣告商轉(zhuǎn)向侵入性較低的新興替代方案，盡管一些廣告商更愿意依賴將不必要的個(gè)人數(shù)據(jù)處理最小化的模型。與現(xiàn)狀相比，需要更多關(guān)于替代模式表現(xiàn)的獨(dú)立數(shù)據(jù)，以鼓勵(lì)廣告商和出版商廣泛采用。

數(shù)字廣告行業(yè)供應(yīng)鏈的復(fù)雜性導(dǎo)致出版商與平臺存在由來已久的積怨。2020 年，英國廣告商聯(lián)合會委托咨詢公司普華永道進(jìn)行了一項(xiàng)研究，數(shù)字廣告生態(tài)系統(tǒng)整體缺乏透明度似乎導(dǎo)致了重大的市場失靈，無法確定說明 15% 的廣告支出流向了哪里。這進(jìn)一步導(dǎo)致了對廣告欺詐缺乏問責(zé)，這是當(dāng)今數(shù)字廣告生態(tài)系統(tǒng)中的一個(gè)主要問題。

AWO同時(shí)認(rèn)為：個(gè)人對其個(gè)人數(shù)據(jù)缺乏控制導(dǎo)致了當(dāng)前模型的運(yùn)作方式——個(gè)人控制越少，可以進(jìn)行的跟蹤越多，數(shù)字廣告服務(wù)提供商（包括大型平臺）獲得的價(jià)值就越大。

用戶正在失去對個(gè)人數(shù)據(jù)的控制

許多行業(yè)評估都表明，一些讓人們控制個(gè)人數(shù)據(jù)的工具并不友好。更復(fù)雜的是，為了影響廣告在他們使用的不同設(shè)備、應(yīng)用程序和網(wǎng)站上定向投放的方式，個(gè)人需要在所有這些工具上分別表明自己的偏好。這讓人感到困惑和難以理解。

歐盟委員會的外部研究指出，用戶幾乎無法控制他們的數(shù)據(jù)如何用于數(shù)字廣告，因?yàn)楝F(xiàn)有的廣告偏好工具被認(rèn)為難以訪問、理解和使用。

與此同時(shí)，自歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）實(shí)施以來，“同意”一直是處理個(gè)人數(shù)據(jù)的主要法律依據(jù)之一，得到了多個(gè)歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)的推動，并在最近的立法審議中得到確認(rèn)。然而，大型平臺的“暗模式”（dark patterns，指通過功能界面設(shè)置，引導(dǎo)用戶作出無意識、非自愿且可能不利的決定）卻自此成為收集用戶同意處理其數(shù)據(jù)的常見做法。歐盟委員會已經(jīng)在討論對這些操縱技術(shù)的監(jiān)管，因?yàn)樗鼈優(yōu)橐恍Q策者已經(jīng)稱為《數(shù)字公平法案》（Digital Fairness Act）的內(nèi)容準(zhǔn)備了基礎(chǔ)。

歐盟未來數(shù)字廣告政策展望

>>>>增強(qiáng)用戶對數(shù)據(jù)的控制

AWO提出一項(xiàng)政策建議：創(chuàng)建一個(gè)單一的在線界面，個(gè)人可以在其中表明他們對跨網(wǎng)站的數(shù)據(jù)收集和定位的偏好，以增加人們對其數(shù)據(jù)的控制。

歐洲數(shù)據(jù)和營銷聯(lián)合會的政策負(fù)責(zé)人 Enrico Girotto 指出，在網(wǎng)絡(luò)瀏覽器層面集中同意功能已經(jīng)在電子隱私法規(guī)中引起了激烈的爭論。但Enrico相信它可能會通過。

>>>>平衡數(shù)字廣告市場

AWO 提出了三種可能的解決方案來重新平衡市場：1）允許廣告商和出版商將合法利益作為處理個(gè)人數(shù)據(jù)的法律依據(jù)；2）禁止看門人依賴用戶對廣告的“同意”，并可能完全分析鏈接到廣告；3）限制數(shù)據(jù)控制者的數(shù)字廣告中介。

但雖然也有人承認(rèn)市場目前不平衡存在問題，但認(rèn)為上述解決方案或許過于激進(jìn)，有可能導(dǎo)致廣告業(yè)回到幾年前的做法：中介機(jī)構(gòu)經(jīng)常將自己定位為處理者，將合規(guī)責(zé)任推給規(guī)模較小的出版商或廣告商。

無論下一屆歐盟委員會采取哪個(gè)方向，無論是監(jiān)管合規(guī)性還是集成人工智能等技術(shù)發(fā)展，數(shù)字廣告行業(yè)似乎都將發(fā)生變化，這一點(diǎn)似乎毫無疑問。市場上的每個(gè)人都知道當(dāng)前的系統(tǒng)是不可持續(xù)的，而且向新方法的過渡可能會非常痛苦。

也許我們已經(jīng)處于數(shù)字廣告時(shí)代的末尾。

文章報(bào)告：Study on the impact of recent developments in digital advertising on privacy, publishers and advertisers。

https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/8b950a43-a141-11ed-b508-01aa75ed71a1/language-en

作者：歐盟委員會/AWO律師事務(wù)所

譯者：《互聯(lián)網(wǎng)法律評論》

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